全國一體化數據交易場所體系的總體布局及推進路徑研究

2024-02-23

2022年12月,《中共中央 國務院關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》(以下簡稱“數據二十條”)印發實施,明確提出要統籌構建規范高效的數據交易場所,引導多種類型的數據交易場所共同發展。自該政策發布實施以來,各地區、各行業積極參與到數據交易市場建設熱潮之中,數據交易場所迎來“風口”階段。目前,各地數據交易場所建設模式多樣,有地方政府主導或支持的,有依托頭部企業成立的,也有經營主體獨立運營的,如此多種模式共存,存在公共屬性和市場屬性定位不清晰、缺乏統一規范管理機制、監督管理缺失等問題。為構建優勢互補、梯次發展的交易場所建設格局,形成互聯互通的全國一體化數據交易場所體系,應結合我國現階段數據交易場所發展特點,立足國家級、區域級和行業級交易場所的不同定位,充分發揮各類交易場所作用,推動交易場所錯位發展,助力構建全國統一的數據要素大市場,加快推動數據要素“供得出”“流得動”“用得好”。

一、國內外數據交易市場研究及建設現狀

(一)研究現狀

⒈國外數據交易市場研究現狀

國外對數據交易市場的研究主要聚焦在數據共享開放和數據流通交易模式等方面。當前,已有多個國家建立統一的數據開放共享平臺,并集中開放可加工的非敏感數據集和工具集,以此發展多元數據交易模式。在數據流通交易模式方面,以數據中介和經紀商鏈接數據交易產業生態已經成為歐美國家的主流。歐洲建立了數據中介制度,認為由數據中介可促成數據供需雙方的數據共享和交易。美國數據交易經歷了從市場集中交易向數據經紀交易的轉變。國外研究學者認為,在數據交易平臺和交易者外,需要專門設立獨立于交易平臺的第三方經紀機構,即數據經紀人。數據中介和經紀人作為參與流通交易的主體,從數據源頭處收集、集聚、分析、加工各類信息,進而生產數據產品和服務等。培育有資質、有能力的數據經紀人群體,將會推動數據資源應用場景的挖掘與價值實現,這些是解決數據要素市場難題的關鍵。

⒉國內數據交易市場研究現狀

國內學者著重強調構建全國數據要素統一大市場的必要性,并提出結合現階段發展實際情況,分層分級布局全國數據交易市場的實現路徑。陳兵和趙秉元提出,應整合各類數據交易中心和平臺,設立全國性的數據交易所,由國家統一管理和建設,制定統一的數據交易平臺規則和數據全生命周期管理的標準。歐陽日輝提出,應考慮在京津冀、長三角、粵港澳和成渝經濟圈等重點城市群組建政策性、全國性的數據交易所,同時鼓勵和支持條件具備的副省級以上地方組建本地區數據交易中心,開展試點示范。杜平進一步認為,應規劃建設“國家級-區域級-行業級”三級數據交易市場,設立國家級數據交易場所承接全國性、示范性數據交易運營和監管工作;重點面向數字經濟發達以及區域輻射帶動效應廣的地區,優化整合布局區域性數據交易中心;建設具備行業特色的行業性數據交易平臺,推動行業內數據整合和共享利用。林琳等同樣提出了全國性市場與區域性市場、綜合性市場與行業性市場、場內市場與場外市場的統一、多層次市場建設方案。

綜上,數據交易場所是數據經紀業務以及數據流通交易可信互通、集約高效的核心樞紐。學界就推進全國一體化數據交易場所體系建設,加強數據交易場所的頂層統籌、互聯互通基本達成共識,有很多學者給出了統一數據要素大市場建設的政策建議,強調統一確權、統一規則、統一標準、統一安全,以及厘清數據權屬、破除市場壁壘、完善數據定價與監管、保障數據安全等。但目前學界對數據交易場所體系還未有系統化的研究,對于交易場所總體布局、場內與場外的生態關系、具體互聯互通路徑也鮮有涉及。

(二)建設現狀

⒈國外數據交易市場建設現狀

國外并沒有數據交易所的概念,多以數據交易中介平臺的形式進行數據交易,采取完全市場化模式。數據交易產品主要集中在消費者行為趨勢、位置動態、商業財務信息、人口健康信息、醫保理賠記錄等領域。國外的大數據交易中介平臺大多自2008年前后開始起步,既有美國的BDEX、Ifochimps、Mashape、RapidAPI等綜合性數據交易中心,也有很多專注細分領域的數據交易商,如位置數據領域的Factual,經濟金融領域的Quandl、Qlik Data market,工業數據領域的GE Predix、德國弗勞恩霍夫協會工業數據空間IDS項目,個人數據領域的DataCoup、Personal等(參見表1)。除專業的數據經紀機構以外,國外很多IT頭部企業依托自身龐大的云服務和數據資源體系,也在構建各自的數據交易平臺,以此作為打造數據要素流通生態的核心抓手。

 

⒉國內數據交易市場建設現狀

近年來,國內一批數據交易所、數據交易中心、數據交易平臺(以下統稱“數據交易機構”)相繼涌現,據統計,包括港澳在內已經成立或正在籌建的數據交易機構多達53家。從數據交易機構股權架構看,全國數據交易機構普遍采取“國有資本+民營資本”共同持股的股權架構,運營方式以“政府指導+國資入股+市場化運營”居多。從數據交易機構地域分布來看,主要集中在京津冀、長三角、粵港澳和部分中部經濟較為發達的地區。各地數據交易場所建設總體呈現遍地開花、競相綻放之勢,但在促進數據高效流通交易、賦能數字經濟方面仍顯動力不足,存在布局散、標準亂、定位模糊等問題。

二、全國一體化數據交易場所體系總體考量

(一)發揮三項作用

⒈推動建設統一數據要素大市場的有力抓手

加快建設全國統一大市場是從戰略和全局高度作出的重大決策部署,是構建新發展格局、推動高質量發展的基礎支撐。數據要素市場是全國統一大市場的重要組成部分,數據交易場所作為數據要素流通交易可信互通、集約高效的重要數據基礎設施,是數據要素市場的核心樞紐。通過構建全國一體化的數據交易場所體系,一方面有利于消除地區間數據交易標準不一致,減小數據要素跨區域流通的制度摩擦,為市場機制的發揮提供制度保障;另一方面能有效打擊數據壟斷行為,推動數據要素從平臺內部自用轉向跨平臺互通互用,推動數據交易市場健康發展,使數據要素在更大范圍暢通流動。

⒉落實數據基礎制度打造數據基礎設施的關鍵舉措

“數據二十條”提出“統籌構建規范高效的數據交易場所”,構建集約高效、互聯互通的數據流通基礎設施。數據交易場所能夠為數據流通交易提供專業化、集中式、具備公信力的場所支撐:一是為場內集中交易和場外分散交易提供低成本、高效率、可信賴的流通環境,有效降低數據流通交易的時間和成本;二是為數據售買雙方提供法律保護和風險隔離環境,使得交易爭端更易解決,促進數據可信流通交易和合規價值釋放;三是有助于構建數據價格發現機制,保障數據在市場參與下逐步趨于公允價格,激活數據潛能,挖掘數據價值。

⒊提升我國數字經濟全球競爭力的強大引擎

當前,數字經濟已成為國家之間競爭的主戰場。數據要素成為數字經濟關鍵驅動。全國一體化的數據交易場所體系建設,將進一步統籌、聯通全國數據資源、產品、服務,有利于更充分、更高效地激活數據要素價值,發揮全國數據交易場所體系對數據集聚規模效應和乘數效應的助推作用,促進數據要素在不同區域、行業和部門之間的流動,實現數據要素資源的優化配置,帶動數據要素產業生態發展,提升不同數字經濟業態和模式的市場價值,促進數字經濟業態與模式的持續創新,不斷提高數字經濟的核心競爭力。

(二)堅持三個原則

當前,我國數據交易場所的建設階段正處于類似證券市場建設初期階段,應充分發揮舉國體制優勢,把牢發展“方向盤”,在市場培育初期加強前瞻性思考、全局性謀劃、戰略性布局,整體性推進我國數據交易市場高質量發展,堅持“全國一體、分層分級、互聯互通”的三個建設原則,加強數據交易場所體系頂層設計和統籌管理,充分發揮規模結構效應、市場協調效應和功能整合效應。

“全國一體”,是指數據交易場所體系建設應以實現全國統一大市場為目標,實現監管主體、規則標準、登記結算等關鍵領域的統一。國內各地的數據交易場所應在全國統一多層次數據交易場所體系的框架下謀篇布局,降低數據跨部門、跨區域、跨行業的流通門檻,聚焦產業發展,提高數據流通效率和交易規模。

“分層分級”,是指在全國一體化數據交易場所體系下,充分體現數據流通利用的特性,根據市場專業化分工,劃分國家級、區域級、行業級以及場外數據交易場所體系。各層級數據交易場所之間要明確分工、高效協同,相互遞進、相互補充,充分利用現有資源促進不同層級之間的交易場所開展市場競爭,發揮多層次數據交易場所體系在我國市場經濟中的重要作用。

“互聯互通”,是指各層級數據交易場所之間,應該實現發行、定價、交易和監管等標準規則上的軟聯通,以及登記平臺、流通平臺、結算平臺等基礎設施上的硬聯通,交易場所間彼此聯通信息,打破區域、行業、部門壁壘,實現全國統一、集中報價、分散交易、統一結算的數據交易場所體系。

(三)統籌四類關系

⒈統籌“統一”與“分級”的關系

以構建全國一體化數據交易場所體系為目標,采用統一標準、統一規則,以實現打通“數據孤島”、提升市場效率。同時,針對不同層級的數據交易場所的獨特定位,鼓勵其先期圍繞一些不確定性較強、處于探索初期的領域開展差異化、多樣化的探索,以激發創新活力。

⒉統籌“激勵”與“約束”的關系

既鼓勵創新、大膽探索,又要集約建設,避免盲目發展,在不打擊地方開展數據交易積極性的基礎上,堅持促進發展和監管規范并重,推動數據產品、應用范式、商業模式和體制機制協同創新,建立健全包容創新的容錯糾錯機制。

⒊統籌“發展”與“安全”的關系

數據流通交易是實現數據資源高效市場化配置的有效手段,應牢牢守住安全底線,堅持促進發展和保障安全并重,將安全治理貫穿數據供給、流通、應用全過程,建立數據來源可確認、使用范圍可界定、流通過程可追溯、安全風險可防范的數據可信流通體系。

⒋統籌“場內”與“場外”的關系

場內交易注重安全合規,但在一定程度上限制了交易效率和創新空間,場外交易雖然合規性要求不及場內交易,但也為探索多樣化的交易模式留出空間。應充分發揮數據場內外交易的獨特優勢,完善統一規范的數據流通規則,構建在使用中流通、場內場外相結合的交易制度規則體系。

三、全國一體化數據交易場所體系總體布局

結合我國數據交易場所發展現狀,本研究提出布局統分結合、互聯互通的數據交易場所“1+N+X”體系(參見圖1)?!?”是指1個頂層的國家級交易場所,“N”是N個區域級交易場所,“X”是由政府或平臺型企業搭建的若干個行業級交易場所或交易平臺。依據“1+N+X”體系的布局推動數據要素形成統一規則、統一標準、互聯互通的交易市場體系,旨在以國家級交易場所為牽引,打造全國一體化的數據流通基礎設施和標準規范,解決當前數據交易所快速發展過程存在的共性基礎服務缺失、流通交易規則不統一等問題。逐步開展數據交互、業務互通、監管互認、服務共享,實現跨交易場所的互聯互通、高效協同,助力實現不同屬性、不同來源數據要素的協同優化、復用增效、融合創新。

 

(一)“1+N+X”總體定位

⒈國家級數據交易場所

從目標定位來看,國家級數據交易場所定位為全國性法定數據交易場所,由國家數據主管部門會同有關單位進行綜合管理和業務指導,在國家數據主管部門指導下開展交易規則制定、數據基礎設施建設、數據登記存證、數據價格認定等共性、基礎性工作。通過對全國交易場所進行業務指導和管理,推動市場合規發展、維護市場秩序,為市場多類主體提供共性基礎服務,突出其公共屬性和公益定位。

從成立條件來看,選取基礎條件較好、規劃理念先進、發展潛力巨大、示范作用較強的地區率先探索建立國家級數據交易所。結合現階段數據交易所發展現狀,面向北京、上海、深圳、貴陽等地方已成立的數據交易場所進行競爭遴選,通過適度競爭機制形成國家級數據交易場所體系。待市場發展相對成熟后選取交易場所活力指數等對交易場所發展情況進行科學評估,最終選擇能夠適應全國統一市場需求的場所承擔國家級數據交易所職能。

從業務特色來看,開展全國性數據流通交易業務,制定完善全國性數據流通交易規則及標準體系,為區域級數據交易中心、行業級數據交易平臺以及數據商等提供供需智能撮合、數據質量評估、數據定價指導等共性公共服務。發展審核認證監管國家級數據商,為國家監管部門提供基礎性支撐保障。提供包括但不限于合規認證、登記發布、交易備案、爭議仲裁、虛假交易發現和安全監管、資產憑證管理等服務。重點流通具有全國屬性的數據產品和服務,專項設置專門交易板塊。未來進一步考慮將國家級交易場所作為政府數據采購指定場所。鼓勵國家級交易場所協同境內外數據商、第三方服務機構開展數據跨境交易合作,探索建設國際數據中心和離岸數據交易平臺。

⒉區域級數據交易中心

從目標定位來看,區域級數據交易中心定位于本地公共數據以及特色數據產品和服務的流通交易,按照統一規則、統一標準對接國家級數據交易場所,鼓勵區域級數據交易中心結合當地發展實際積極探索、大膽創新。區域級數據交易中心為多層次市場交易體系的有機組成部分,在實踐中摸索形成適合本區域的數據產品和數據交易方案,特別是發揮區域級交易場所在公共數據匯聚方面的優勢,激發其他類型數據流通。

從成立條件來看,各省、自治區、直轄市、計劃單列市結合本地區實際情況,規劃建設符合地區發展需要、具有地區發展特色的數據交易中心。區域級數據交易中心為非營利性機構,各省、自治區、直轄市、計劃單列市原則上只能設置1個數據交易中心并報國家數據主管部門備案,現有各地區數據交易機構按照國家統一要求進行優化調整。

從業務特色來看,區域級數據交易中心負責統籌推進本地區公共數據運營和具有本地特征的數據產品交易與服務,推動本地區公共數據、企業數據、個人數據融合開發應用及價值發現,具體職能包括開展本地區公共數據授權運營,開展公共數據與社會數據融合流通交易業務,制定完善區域或行業數據流通交易規則及標準體系,開展本地區數據產品和服務登記,強化本地區數據商的監督管理,形成有規模效應、有特色經驗、可持續發展的地區性數據交易市場。此外,也可發展審核認證監管地區級數據商,為區域監管部門提供基礎性支撐保障等。

⒊行業級數據交易平臺

從目標定位來看,行業級數據交易平臺定位于服務行業數字化轉型和行業數據開發利用,助力數實融合發展,行業級數據交易平臺原則上要依托國家級交易場所建設,是國家級交易場所的一個業務板塊,按照國家級交易場所的監管要求和標準開展數據流通交易業務。同時,對于擁有特色行業數據的企業,即以市場化方式自建的行業數據交易平臺,鼓勵其對接和依托國家級交易場所,不斷在行業特色領域走深做大。

從成立條件來看,鼓勵金融、醫療、工業、交通、通信、能源、氣象、農業等重點領域建設具有行業特色的數據交易平臺,推動行業內數據要素高效流通、數字化轉型和高價值轉化,從而促進數據跨行業融合創新應用。

從業務特色來看,行業級交易場所多數以政府或平臺型企業主導的行業數據流通交易平臺為主。鼓勵依托國家級交易場所設立電力數據、氣象數據、電信數據、金融數據、交通數據、醫療數據、工業數據等業務板塊,發揮數據富集型行業的優勢,形成聚集效應,鼓勵探索形成示范效應。支持行業級交易場所在探索交易范式、完善交易機制、搭建運營體系、繁榮交易生態等方面做出貢獻。

(二)場外數據交易體系

場內交易模式便于數據交易的監管,易實現數據交易可溯源、規?;灰椎?。由于需求具有多樣性,很多類型數據不便進行場內集中交易,如原始數據加工后產生的定制化數據產品??紤]到現階段實際需求,總體上支持場外數據交易流通,以此來滿足不同主體數據流通的多樣化需求。積極探索完善數據場外交易信息披露和備案機制,規范引導擁有數據生態優勢的頭部企業建設數據交易平臺,鼓勵各類場外交易主體依托全國統一數據流通基礎設施開展“一對一”交易或數據互換等場外交易,逐步引導場外交易轉換為場內交易。但要注意規范場外交易模式,加強場外交易中的數據安全和隱私保護。在守住底線的原則上拓展數據要素市場規模,鼓勵并積極引導場外交易向場內轉移。

(三)各級場所的互聯互通

現階段數據要素市場發展處于探索期,應當允許、鼓勵各類交易主體自行選擇在不同場所進行數據產品和服務交易。國家級、區域級、行業級場內交易和場外交易之間是統分結合、互聯互通的關系。在上述三類數據交易場所和場外交易各司其職的基礎上,通過業務協同有效促進其互聯互通,支撐公共、行業、產業等不同類型數據的流通交易?;诖?,本研究提出的“1+N+X”數據交易場所體系存在“自上而下”和“自下而上”相結合的數據與業務雙向協同聯動。

“自上而下”的國家級交易場所延伸到區域、行業級場所來看,國家級交易場所對區域級交易場所進行統一備案管理。國家級交易場所能夠與區域級交易場所、行業級交易場所通過統一的數據流通基礎設施和流通交易規則進行數據、業務互動,通過互動不斷完善市場所需的共性技術、業務標準、基礎設施建設工作。區域級、行業級交易場所接受國家級交易場所的監管,對于國家級交易場所需要的數據產品或服務開設專門的板塊和通道進行業務與數據流通,同時經申請也可獲取國家級交易場所回流的數據資源或產品。

“自下而上”的場外、行業和區域到國家級交易場所來看,鼓勵依托國家級數據交易場所的統一規則開展數據流通交易,引導場外交易的新模式、新產品和新業態進入場內流通交易,繁榮數據要素產業生態。行業級交易場所(平臺)通過行業試點,選取典型優秀數據應用場景向區域級、國家級交易場所申報行業數據專區,也可從區域、行業交易場所選擇交易需求較大、公益屬性較強和流通頻率較高的數據產品和服務在國家級交易場所上架。區域級交易場所對上也可以向國家級交易場所申請新增經驗業務。

四、全國一體化數據交易場所體系推進路徑

(一)啟動數據交易場所試點

建議由國家數據主管部門會同有關單位組織數據交易場所試點工作,明確試點范圍、試點評價指標、試點進度安排等內容。第一,確定試點范圍?;诟鲾祿灰讏鏊ㄔO情況,綜合考慮國家推進數據交易場所高質量發展的政策要求,以及區域數據流通交易的發展戰略、發展潛力等因素,確定試點范圍。采取自主申報、審核推薦的方式進行試點征集。第二,制定試點評價指標。評價指標的設置應反映試點交易所的交易規模、交易品類多樣性與專業性、交易活躍度、交易生態協同集聚性、區域輻射強度、行業帶動作用和創新實踐情況。其中,反映交易規模的數據,不僅是備案交易額,還要結合平臺的交易資金流水。創新實踐則可以從制度、業務和交易模式方面考慮,包括數據登記存證、數據價格認定、數據資產入表等制度或業務創新。第三,打造國家級樣板。圍繞評價指標,經過一兩年的試點,總結形成可復制可推廣的成功經驗和有效模式,形成一套國家級數據交易場所的規則體系和運行機制,打造國家級數據交易所的發展樣板。

(二)促進數據交易“軟聯通”

在數據交易標準規則層面,需要制定全國統一標準規則,實現各地交易場所在規則上的“軟聯通”。在準入標準方面,對建設主體、參與主體制定嚴格標準要求,統一準入門檻。在技術標準方面,規范數據交易場所的技術路線和交易標準,利用統一的跨平臺隱私計算、區塊鏈技術標準,形成跨平臺數據資產和數據產品底層統一編碼,讓平臺間產品和信息互聯互通。在登記結算制度方面,通過國家數據要素登記管理制度,明確登記的目的、功能、主體、機構、內容、流程以及各方權利義務,形成上下一體化聯通的數據登記體系。針對交易標的、交易流程、交易監管等環節,制定可操作、覆蓋數據交易全流程的統一標準體系。

(三)加強數據交易“硬聯通”

鼓勵試點交易場所開展數據交易平臺建設,不斷夯實數據交易場所的平臺功能,在平臺建設技術體系、標準規范方面形成統一共識,促進不同地區、不同行業交易場所的互聯互通,以及區域級、行業級交易場所與國家級交易場所的聯動,為場內集中交易和場外分散交易提供低成本、高效率、可信賴的共性服務和保障環境。同時,積極推進全國一體化數據登記平臺建設,通過平臺登記交易標的名稱、內容簡介、用途、使用期限等信息,打造“一地備案、全國通用”的數據登記體系,開展統一登記備案、統一授權存證、統一合規認證等核心共性服務。

(四)建立健全組織管理機制

一是強化組織領導,明確國家、地區數據主管部門、行業主管部門等在全國一體化數據交易場所體系建設中的組織領導作用,明確責任分工。國家數據主管部門會同有關部門統籌推進全國數據交易場所布局建設,明確各層級數據交易場所的定位和功能。地方人民政府、數據主管部門負責本地區數據交易場所建設,制定地區性數據交易場所建設實施方案,研究出臺配套政策措施。行業主管部門負責在行業性數據交易平臺建設、數據跨行業融合創新應用等方面給予積極支持。二是建立多級聯動工作機制。在國家數據主管部門指導下,通過試點遴選出國家級數據交易場所,最終構建形成統一規則、統一標準、統一登記、統一監管的全國一體化數據交易場所體系,打造國家統籌協調、地方探索建設、上下一體化推進的新格局。

五、結論與展望

隨著數據要素基礎制度加快推進,相關配套政策體系持續完善,數據要素正加速賦能千行百業蓬勃發展。針對當前地方數據交易場所功能定位不明、重復建設、同質競爭現象明顯,數據交易市場的部門壁壘、區域壁壘和產業壁壘依然突出等問題,本研究重點關注我國數據交易場所整體謀劃布局,進一步優化數據交易場所體系頂層設計,提出全國一體化數據交易場所“1+N+X”的總體布局,為現階段數據交易所提供了實踐指引,揭示了各級數據交易場所互聯互通的路徑,為推進層次分明、相互遞進、相互補充的全國一體化數據要素市場體系提供有益參考。

 

(來源:《電子政務》2024年第2期;作者:國家信息中心大數據發展部 竇悅,郭明軍,張琳穎等;基金項目:國家自然科學基金資助項目“公共數據授權運營機制與方案設計”(項目號:72241434))

上一篇:

下一篇:

返回
目錄